(1)Fremtind Forsikring AS, Gjensidige Forsikring ASA, If Skadeförsäkring AB (publ) og Tryg Forsikring A/S har anket Borgarting lagmannsretts kjennelse 1. juli 2025 i sak nr. 25-043415ASK-BORG/04 mot staten v/Justis- og beredskapsdepartementet. Høyesteretts ankeutvalg besluttet 11. desember 2025 at ankesaken skal avgjøres av Høyesterett i avdeling med fem dommere, jf. domstolloven § 5 første ledd andre punktum. Ankeforhandling i saken er berammet til 19. og 20. mai 2026.
(2)Saken for Høyesterett springer ut av et søksmål de ankende parter – forsikringsselskapene – anla mot staten i april 2024. I stevningen ble det lagt ned totalt seks påstandspunkter om at ulike sider av de nye reglene i naturskadeforsikringsloven som ble fastsatt ved lovvedtak 69 (2021–2022), vil være i strid med trinnhøyere regler i Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon eller EØS-retten. Av betydning for det spørsmålet ankeutvalget nå skal ta stilling til, er det som i stevningen var påstanden punkt 6. Denne lød slik: «At skadepoolen etablert etter naturskadeforsikringsforsikringsloven § 4 første ledd, som fastsatt ved Lovvedtak 69 (2021–2022), i skadeårganger med underskudd etter § 4 tredje ledd dekker underskuddsandelen til forsikringsselskaper som er medlemmer av skadepoolen, men som ikke har egen naturskadekapital, vil utgjøre ulovlig statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1.»
(3)Staten tok til motmæle i tilsvar og krevde prinsipalt at saken ble avvist på grunn av manglende rettslige interesse, jf. tvisteloven § 1-3, subsidiært at staten frifinnes.
(4)Oslo tingrett avsa 13. januar 2025 kjennelse om avvisningsspørsmålet. Tingretten kom til at søksmålsvilkårene i tvisteloven § 1-3 ikke var oppfylt for noen av påstandspunktene. Saken ble derfor avvist i sin helhet.
(5)Forsikringsselskapene anket kjennelsen. Ved Borgarting lagmannsretts kjennelse 1. juli 2025 ble anken forkastet.
(6)I forsikringsselskapenes anke til Høyesterett over lagmannsrettens kjennelse ble det nedlagt slik påstand: «Saken fremmes for tingretten.»
(7)Anken inneholder også det som er betegnet som en forenkling av de ankende parters påstandspunkter i hovedsaken. Av betydning i denne sammenheng er det som nå er punkt 3 i påstanden, og som lyder slik: «At skadepoolen etablert etter naturskadeforsikringsforsikringsloven § 4 første ledd i skadeårganger med underskudd dekker underskuddsandelen til forsikringsselskaper som er medlemmer av skadepoolen, men som ikke har egen naturskadekapital, vil utgjøre ulovlig statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 og støtten kan ikke iverksettes.»
(8)Sammenlignet med påstanden som ble lagt ned i stevningen, inneholder denne formuleringen tillegget «og støtten kan ikke iverksettes».
(9)I saksforberedende møte 16. januar 2026 reiste staten spørsmål ved om det nevnte tillegget fører til at påstanden nå gjelder et nytt krav. Både de ankende parter og staten har inngitt prosesskriv om dette spørsmålet, samt om hvilken adgang Høyesterett i tilfelle har til å fremme eller avvise det nye kravet fra behandling i tingretten.
(10)Forsikringsselskapene har i prosesskriv 24. februar 2026 prinsipalt anført at tillegget i påstandens punkt 3 ikke fører til at det er fremsatt et nytt krav. Tillegget medfører at rettsvirkningen nå er inntatt i påstanden. Rettsvirkningen følger imidlertid direkte av støtteprosessloven § 5, og den ville derfor også inntre ved en dom i samsvar med den opprinnelige påstanden. Det er dermed fortsatt tale om det samme kravet. Subsidiært, for det tilfelle at tillegget utgjør et nytt krav, må Høyesterett likevel kunne ta stilling til om dette kravet skal fremmes til behandling i tingretten. Tillegget ble tatt med i anken til Høyesterett, og ankeutvalget har fremmet saken i sin helhet til behandling i avdeling. Dette tilsier at Høyesterett kan behandle kravet, jf. motsetningsvis tvisteloven § 30-7. Hensynene bak reglene om fremsettelse av nye krav i tvisteloven § 29-4 andre ledd, jf. § 30-3 første ledd, tilsier også at kravet kan behandles av Høyesterett.
(11)Staten har i prosesskriv 13. mars 2026 anført at tillegget i påstandens punkt 3 utgjør et nytt krav. HR-2024-826-A og HR-2024-2043-U viser at et krav om fastsettelsesdom for et bestemt regelbrudd og et krav om en bestemt rettsvirkning ikke er samme krav. Påstanden gir nå uttrykk for en bestemt rettsvirkning basert på et nytt rettslig grunnlag i form av støtteprosessloven § 5. Det er dermed tale om et nytt krav. Tvisteloven åpner imidlertid ikke for at det som ledd i ankeinstansenes behandling av en anke over en avvisningskjennelse fremsettes nye materielle krav i hovedsaken. Heller ikke hvis det nye kravet anses som et prosessuelt krav om at et nytt materielt krav blir fremmet til behandling i hovedsaken, kan kravet tillates behandlet. Ingen av vilkårene i tvisteloven § 29-4 andre ledd er oppfylt. Tillegget i påstanden kan heller ikke tillates dersom det i stedet er riktig å anse det som en utvidelse av påstanden til et allerede fremsatt krav. Vilkårene for en slik utvidelse i tvisteloven § 29-4 tredje ledd er ikke oppfylt.
(12)Høyesteretts ankeutvalg bemerker at en ankesak i utgangspunktet bare kan gjelde krav som er avgjort ved den avgjørelsen som ankes, jf. tvisteloven § 29-4 første ledd, jf. § 30-3 første ledd. Hvis vilkårene i § 29-4 andre ledd er oppfylt, kan imidlertid anken også omfatte andre krav.
(13)Spørsmålet er først om påstandsendringen i anken til Høyesterett – der «og støtten kan ikke iverksettes» ble tilføyd, innebærer at det er fremsatt et nytt krav eller innebærer en utvidelse av påstanden.
(14)I avgjørelsen i Rt-2013-1517 avsnitt 36 og 37 heter det: «Hva som er et nytt krav, må avgjøres ved en totalvurdering av flere forhold, og etter de samme kriterier som i relasjon til spørsmålet om rettskraft, jf. NOU 2001: 32B, Bind B, side 770. Sentrale momenter er blant annet om rettsfølgene som gjøres gjeldende, er kvalitativt ulike, om det er forskjeller mellom de faktiske og rettslige vilkår for at rettsfølgene skal inntre, om de interesser rettsreglene tar sikte på å beskytte, i det vesentlige er de samme, og om hva som ut fra prosessreglene og tradisjon fremstår som rimelig og naturlig.»
(15)Ankeutvalget legger dette til grunn.
(16)I HR-2024-2041-A avsnitt 34 er håndhevingen av statsstøttereglene i EØS-avtalen beskrevet slik i avsnitt 34 og 36: «Hvordan statsstøttereglene håndheves er regulert av blant annet protokoll 3 til avtale 2. mai 1992 mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA). Dette regelverket er nå gjennomført i støtteprosessloven. Støttegiveren skal sende melding om ny offentlig støtte til ESA før støtten iverksettes, jf. støtteprosessloven § 4 første ledd. Støtten kan ikke iverksettes før ESA har godkjent støtten, se § 5. … Det er bare ESA som har myndighet til å godkjenne støttetiltak, jf. ODA protokoll 3 del II artikkel 3. Nasjonale domstoler har imidlertid myndighet til å håndheve iverksettelsesforbudet, herunder ved et privat søksmål, jf. Prop. 212 L (2020–2021) kapittel 10. Det er også sikker rett at nasjonale domstoler kan ta stilling til erstatningskrav fra konkurrenter av støttemottakeren som følge av brudd på iverksettelsesforbudet. I disse sammenhengene kan det være nødvendig for de nasjonale domstoler å ta prejudisielt stilling til om vilkårene for støtte i artikkel 61 nr. 1, er oppfylt.»
(17)Det er altså bare EFTAs overvåkningsorgan – ESA – som kan ta stilling til om en ny støtteordning som faller inn under statsstøttereglene i EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1, skal tillates som «forenlig med denne avtales funksjon», som det heter i artikkel 61 nr. 1. Vilkårene for dette følger i utgangspunktet av EØS-avtalen artikkel 61 nr. 2 og nr. 3. Nasjonale domstoler kan imidlertid ta stilling til om en støtteordning må regnes som statsstøtte etter artikkel 61 nr. 1, og i den forbindelse ta stilling til om den ikke kan iverksettes før ESA har godkjent ordningen. Det er vanlig å omtale støtteordninger som trenger godkjenning fra ESA, men som iverksettes uten slik godkjenning, som «ulovlige» – i motsetning til uforenlig med EØS-avtalens funksjon, som det er opp til ESA å avgjøre. Dette tilsvarer reguleringen i ODA protokoll 3 del II artikkel 1 bokstav f og artikkel 3.
(18)I stevningen i saken heter det følgende på side 30 om det som da var påstandens punkt 6: «Som følge av at overgangsordningen oppfyller samtlige vilkår i EØS-avtalens artikkel 61 nr. 1, utgjør denne ‘ny støtte’ iht. ODA protokoll 3 del II artikkel 1(a) og (c). Etter protokollens artikkel 2 nr. 1 må ordningen da ‘meldes til EFTAs overvåkningsorgan av den berørte EFTA-stat’ og ‘kan iverksettes bare dersom EFTAs overvåkningsorgan har gjort vedtak eller anses for å ha gjort vedtak om godkjenning av slik støtte’, jf. artikkel 3 (iverksettelsesforbudet). Forbudet mot offentlig støtte er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 30. oktober 2009 nr. 1323 om EØS-prosedyreregler for offentlig støtte § 1. Ettersom overgangsordningen er iverksatt uten vedtak fra ESA, har staten brutt sine EØS-rettslige forpliktelser etter ODA protokoll 3.»
(19)Ankeutvalget bemerker at den omtalte forskriften 30. oktober 2009 nr. 1323 nå er avløst av støtteprosessloven 4. mars 2022 nr. 7, der iverksettelsesforbudet er inntatt i § 5.
(20)Selv om iverksettelsesforbudet eller hjemmelen for dette ikke er nevnt i påstanden, viser sitatet fra stevningen at det er denne rettsvirkningen saksøkerne har siktet til med påstanden om at ordningen utgjør «ulovlig» statsstøtte. Slik ankeutvalget ser det, innebærer tillegget «og støtten kan ikke iverksettes», dermed bare en presisering av hva som hele tiden har ligget i dette påstandspunktet, og er dermed innenfor kriteriene i Rt-2013-1518 for hva som er samme krav.
(21)Ankeutvalget kan heller ikke se at dette innebærer en utvidelse av påstanden i forhold til det opprinnelige punkt 6 i påstanden. Staten har pekt på at støtteprosessloven § 5, jf. § 4 inneholder flere vilkår enn at støtten oppfyller kriteriene i EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1, og det dessuten er et vilkår at støtten ikke er godkjent av ESA. Slik ankeutvalget ser det, er dette spørsmål som vil måtte besvares også for å ta stilling til om ordningen er «ulovlig».
(22)Ankeutvalgets konklusjon er etter dette at punkt 3 i anken til Høyesterett ikke omfatter et nytt krav eller en utvidelse av påstanden sammenliknet med de krav som ble avgjort ved den påankende kjennelsen, jf. tvisteloven § 29-4 første og tredje ledd. Ankesaken for Høyesterett omfatter dermed spørsmålet om det kravet som kommer til uttrykk i påstand nr. 3 i anken, skal fremmes til behandling for tingretten.
(23)Avgjørelsen er enstemmig.