En kvinne søkte om uføretrygd, men fikk avslag. Rundt ett år senere søkte hun på nytt, men fikk igjen avslag. Etter klage fikk hun innvilget uføretrygd. Virkningstidspunktet – det tidspunktet ytelsen betales fra – ble satt til tre måneder før den nye søknaden ble framsatt, jf. folketrygdloven § 22-13 tredje ledd. Kvinnen fikk i Trygderetten medhold i at avslaget av den første søknaden skyldtes en feil fra Navs side. Trygderetten kom derfor til at ytelsen skulle gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt, jf. folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd. Dette ga henne rett til etterbetaling for ytterligere 7,5 måneder. Staten reiste søksmål om gyldigheten av Trygderettens kjennelse. Etter statens syn er folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd ikke en selvstendig regel om virkningstidspunkt, men bare en regel om ekstraordinær etterbetaling av betalingsterminer som ellers ville vært foreldet. Etter statens syn kunne virkningstidspunktet derfor ikke flyttes tilbake uten at det første vedtaket først ble omgjort, noe som ikke har skjedd her. Staten mente derfor at Trygderetten manglet kompetanse til å fastsette virkningstidspunktet slik den gjorde. Høyesteretts flertall kom – som lagmannsretten – til at Trygderettens kjennelse er gyldig. Flertallet mente at folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd er en bestemmelse om virkningstidspunkt som gir rett til etterbetaling når en ytelse først er avslått ved en feil fra Nav eller andre av trygdens organer, men senere blir innvilget etter ny søknad. Etter bestemmelsen skal etterbetaling gis fra det tidspunktet ytelsen skulle ha vært gitt fra hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt. Flertallet la til grunn at dette virkningstidspunktet gjelder ytelsen som blir gitt etter den nye søknaden, og at etterbetalingen ikke forutsetter omgjøring av det tidligere avslagsvedtaket. Bestemmelsen fastslår i tillegg at foreldelseslovens regler ikke gjelder for etterbetalingen. Et mindretall på to dommere kom til at det ikke er dekning for å forstå § 22-14 fjerde ledd som noe annet enn en regel om foreldelse. En etterbetaling som skyldes et tidligere feilaktig avslag, forutsetter derfor at det tidligere vedtaket omgjøres. Nektelse av omgjøring er ikke et enkeltvedtak, og spørsmålet om Trygderetten skal ha kompetanse til å overprøve en slik nektelse, tilligger lovgiver. Dommen gir avklaringer om virkningstidspunktet for ytelser som innvilges etter først å ha blitt avslått som følge av feil fra Navs side. Den avklarer også Trygderettens kompetanse til å fastsette virkningstidspunktet i slike tilfeller. Rettsområde: Trygderett, virkningstidspunkt, foreldelse
(1)Dommer Poulsen: Sakens spørsmål og bakgrunn
(2)Saken gjelder gyldigheten av Trygderettens kjennelse om virkningstidspunktet for uføretrygd. Spørsmålet er om folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd fastsetter virkningstidspunktet, eller om den bare gjelder foreldelse.
(3)A søkte om uføretrygd 28. oktober 2019, men fikk avslag ved Nav Arbeid og ytelsers vedtak 13. februar 2020. Nav mente vilkåret i folketrygdloven § 12-5 om at hensiktsmessig behandling må være gjennomgått, ikke var oppfylt. Hun klaget ikke på vedtaket.
(4)A søkte 18. januar 2021 på nytt om uføretrygd. I vedtak 8. mars 2021 avslo Nav søknaden, igjen under henvisning til folketrygdloven § 12-5 om hensiktsmessig behandling. A klaget. I vedtak 23. april 2021 innvilget Nav Arbeid og ytelser 100 prosent uføretrygd med rettighet som ung ufør. Virkningstidspunktet ble satt til 1. oktober 2020, det vil si tre måneder før den nye søknaden ble satt fram, jf. folketrygdloven § 22-13 tredje ledd.
(5)A klaget over virkningstidspunktet. I klagen gjorde hun gjeldende at det første avslaget skyldtes feil fra Navs side, og at ytelsen derfor skal gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt, jf. folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd. A mente at hun hadde krav på at tidspunktet ble satt til 14. februar 2020. Siden A mottok arbeidsavklaringspenger til 13. februar 2020, er 14. februar 2020 første mulige virkningstidspunkt dersom ytelsen hadde blitt innvilget ved den første søknaden, jf. folketrygdloven § 22-12 tredje ledd.
(6)Ved Nav Klageinstans’ vedtak 22. november 2021 ble klagen ikke tatt til følge. Nav Klageinstans mente at søknaden av 28. oktober 2019 ikke ble avslått på grunn av en feil fra Navs side, noe som har som konsekvens at folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd ikke kommer til anvendelse.
(7)A anket til Trygderetten med krav om at virkningstidspunktet settes til 14. februar 2020. I Trygderettens kjennelse 30. mai 2024 ble kravet tatt til følge. Trygderetten kom til at folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd er en regel om virkningstidspunkt, at søknaden av 28. oktober 2019 ble avslått på grunn av en feil fra Navs side, og at ytelsen skulle ha vært gitt fra 14. februar 2020 hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt.
(8)Staten reiste søksmål ved Agder lagmannsrett om gyldigheten av Trygderettens kjennelse. Stevningen var begrenset til å gjelde Trygderettens tolkning av folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd om virkningstidspunktet for uføretrygden. Staten anførte at § 22-14 fjerde ledd ikke er en regel om virkningstidspunkt, men om foreldelse. Staten bestred altså ikke Trygderettens konklusjon om at As første søknad om uføretrygd ble avslått som følge av feil fra Navs side.
(9)Agder lagmannsrett avsa 6. oktober 2025 dom med slik slutning: «1. Trygderettens kjennelse i ankesak nr. 22/01353 er gyldig. 2. I sakskostnader for lagmannsretten betaler Staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet 201 721 – tohundreogettusensyvhundreogtjueen – kroner til A innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dommen.»
(10)Lagmannsretten var enig med i Trygderetten i at folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd ikke bare gjelder foreldelse, men at bestemmelsen regulerer virkningstidspunktet for ytelser.
(11)Staten har anket til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen. Saken står i samme stilling som for lagmannsretten. Partenes syn på saken
(12)Ankende part – staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet – har i hovedtrekk gjort gjeldende:
(13)Virkningstidspunktet for ytelser er regulert i folketrygdloven § 22-13. For uføretrygd følger det av bestemmelsens tredje ledd at ytelsen gis for opptil tre måneder før den måneden da kravet ble satt fram ved søknad.
(14)Folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd er ikke en selvstendig regel om virkningstidspunkt, men gjelder utelukkende foreldelse. Bestemmelsen gir rett til ekstraordinær etterbetaling av foreldete krav når avslaget skyldes feil hos andre enn parten. Tilbakeføring av virkningstidspunktet til da ytelsen skulle ha vært gitt, forutsetter imidlertid omgjøring av det første vedtaket. En slik forståelse følger av bestemmelsens ordlyd, kontekst og forarbeider.
(15)Lovgiver har hatt et klart ønske om å skille mellom regler om virkningstidspunkt og foreldelse. I lys av dette er det lite naturlig å forstå § 22-14 fjerde ledd som en alternativ regel om virkningstidspunkt som skal gjelde i tillegg til § 22-13.
(16)Også systembetraktninger og reelle hensyn taler mot Trygderettens forståelse av § 22-14 fjerde ledd. Trygderetten har fastsatt virkningstidspunktet til forut for det tidspunktet som følger av § 22-13, fordi den mente at det var begått en feil av Nav i den første søknadsrunden. Dette innebærer i realiteten en omgjøring av et tidligere avslagsvedtak, uten at Nav har vurdert om de øvrige vilkårene for å omgjøre det første vedtaket var oppfylt.
(17)Trygderettens forståelse innebærer dermed at skillet mellom ny sak gjennom ny søknad og omgjøring av tidligere vedtak eller gjenopptak viskes bort. Et avslag på en omgjøringsbegjæring skal bringes inn for tingretten, mens Trygderetten er ankeinstans i «klagesporet». Trygderettens forståelse av § 22-14 fjerde ledd innebærer i praksis at også avslag på krav om omgjøring kan prøves gjennom anke til Trygderetten.
(18)Trygderettens tolkning innebærer også at man vil komme bedre ut gjennom å sende en ny søknad istedenfor å klage. Retten til renter etter § 22-17 utvides betydelig. Lovgivers mening var å begrense retten til renter til terminer der § 22-14 fjerde ledd gjør unntak fra foreldelse. Med Trygderettens forståelse av § 22-14 fjerde ledd gis det renter også for ikke-foreldete terminer.
(19)Staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt ned slik påstand: «Trygderettens kjennelse av 30. mai 2024 i ankesak 22/01353 er ugyldig.»
(20)Ankemotparten – A – har i hovedtrekk gjort gjeldende:
(21)Folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd regulerer virkningstidspunktet for trygdeytelser, samtidig som den gjør unntak fra foreldelseslovens frister. Både ordlyd, forarbeider, lovhistorikk, sammenheng med lovens andre bestemmelser og langvarig praksis taler for dette.
(22)Bestemmelsens ordlyd tilsier at det er snakk om en rettighet til å få fastsatt korrekt virkningstidspunkt som går utover det som er nødvendig for en ren foreldelsesregel. Ordlyden setter ingen begrensninger med hensyn til hvor langt tilbake etterbetaling kan gis, ei heller noen minstetid.
(23)Paragraf § 22-14 fjerde ledd er en videreføring av tidligere bestemmelser som ikke bare gjaldt foreldelse, men også virkningstidspunkt. Selv om § 22-14 fjerde ledd nå er plassert i en regel om forholdet til foreldelsesloven, ble innholdet videreført.
(24)Rentebestemmelsen i § 22-17 taler også for at § 22-14 fjerde ledd, på samme måte som § 22-13 syvende ledd, er en regel om virkningstidspunkt som gir selvstendig hjemmel for etterbetaling.
(25)Etterbetaling etter § 22-14 fjerde ledd forutsetter at vilkårene for ytelsen er oppfylt. Dersom vurderingen ikke kan skje ved behandling av ny søknad, men bare gjennom omgjøring av tidligere vedtak, vil de trygdete fratas retten til overprøving av Navs vedtak i Trygderetten. Trygderetten er særlig skikket til å behandle den typen saker som vil være aktuelle etter § 22-14 fjerde ledd.
(26)A har lagt ned slik påstand: «1. Anken forkastes. 2. A tilkjennes sakens omkostninger.» Mitt syn på saken Rammene for domstolskontrollen
(27)Domstolene kan prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser, jf. trygderettsloven § 26 tredje ledd. Saken gjelder et lovtolkingsspørsmål som domstolene kan prøve fullt ut, jf. blant annet HR-2024-2092-A avsnitt 26. Problemstillingen – oversikt over folketrygdlovens regler om virkningstidspunkt og foreldelse
(28)Virkningstidspunktet er det tidspunktet en ytelse etter folketrygdloven betales fra, jf. HR-2024-2092-A avsnitt 27.
(29)For ytelser som gis per måned, slik som uføretrygd, jf. folketrygdloven § 22-10 tredje ledd bokstav b, utbetales ytelsen vanligvis fra og med måneden etter den måneden vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen, jf. § 22-12 første ledd.
(30)Folketrygdloven er en rettighetslov. For å få en ytelse etter loven må den som har rett til ytelsen, sette fram krav om dette, jf. § 22-13 første ledd første punktum. For uføretrygd innebærer altså disse reglene at virkningstidspunktet i utgangspunktet er måneden etter søknadstidspunktet.
(31)Fra dette utgangspunktet gjøres visse unntak. For det første følger det av § 22-13 tredje ledd at ytelser som gis per dag eller per måned, slik som uføretrygd, «gis for opptil tre måneder før den måneden da kravet ble satt fram, dersom vilkårene var oppfylt i denne perioden».
(32)For det andre fastsetter § 22-13 syvende ledd første og andre punktum at en ytelse «kan gis for opptil tre år før kravet ble satt fram, dersom den som har rett til ytelsen, åpenbart ikke har vært i stand til å sette fram krav tidligere. Det samme gjelder dersom vedkommende ikke har satt fram krav tidligere fordi trygdens organer har gitt misvisende opplysninger».
(33)Etter disse reglene kan virkningstidspunktet altså settes til maksimalt tre år før kravet ble satt fram.
(34)For uføretrygd suppleres reglene om virkningstidspunkt av § 22-12 andre og tredje ledd om samordning med sykepenger og arbeidsavklaringspenger. Disse bestemmelsene fastsetter at uføretrygd ikke utbetales i perioder med mottak av sykepenger og arbeidsavklaringspenger.
(35)Ytelser etter folketrygdloven foreldes etter reglene i foreldelsesloven, jf. folketrygdloven § 22-14 første ledd, men likevel «med de særlige bestemmelser som er gitt i denne paragrafen». Foreldelsesfristen «for rett til ytelser» regnes fra tidspunktet da det endelige vedtaket ble fattet, jf. andre ledd. De enkelte terminbeløpene vil derfor normalt bli foreldet etter tre år, jf. foreldelsesloven § 2. Selve retten til trygdeytelsen – «grunnfordringen» – foreldes ikke etter foreldelsesloven, jf. Ot.prp. nr. 38 (1977–1978) kapittel IX på side 58.
(36)Problemstillingen i saken gjelder folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd, som har slik ordlyd: «Dersom den som har rett til en ytelse, helt eller delvis har fått avslått et krav om ytelsen på grunn av feil som Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller underliggende organer har gjort, skal ytelsen gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt. Det samme gjelder dersom avslaget skyldes ufullstendige eller misvisende opplysninger fra andre enn den som har rett til ytelsen.»
(37)Spørsmålet er, som allerede nevnt, om § 22-14 fjerde ledd utelukkende er en regel om foreldelse, eller om den – på samme måte som § 22-13 tredje og syvende ledd – også fastsetter virkningstidspunktet for trygdeytelser.
(38)For at problemstillingen skal være aktuell, må det være snakk om minst to søknadsrunder: først en søknad som er endelig avslått, og en senere søknad som innvilges. Forutsatt at den første søknaden skulle vært innvilget, og at avslaget skyldes en feil fra Navs side, er spørsmålet om § 22-14 fjerde ledd innebærer at virkningstidspunktet for den ytelsen som innvilges i den senere søknaden, kan settes tilbake til det tidspunktet som ville ha vært riktig om den første søknaden hadde blitt innvilget. Slik har Trygderetten forstått regelen.
(39)Staten anfører imidlertid at virkningstidspunktet for den innvilgete ytelsen uttømmende reguleres av § 22-12 og § 22-13. Dersom virkningstidspunktet skal settes tilbake til tidspunktet som ville ha vært riktig om den første søknaden hadde blitt innvilget, må det, ifølge staten, skje gjennom omgjøring av det tidligere vedtaket om avslag etter forvaltningsloven § 35. Dersom slik omgjøring skjer, innebærer § 22-14 fjerde ledd utelukkende, hevdes det, at terminbeløp som i utgangspunktet ville ha vært foreldet, likevel utbetales.
(40)Tolkningsspørsmålet er bestemmende for Trygderettens saklige kompetanse. Det er antatt at en beslutning om ikke å omgjøre et tidligere vedtak ikke er enkeltvedtak, som dermed ikke kan påklages, se Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 12. utgave 2022, side 330. I Trygderettens praksis er det lagt til grunn at «vedtak» etter trygderettsloven § 2 første ledd må forstås på samme måte, slik at en beslutning om ikke å omgjøre et vedtak ikke kan ankes inn for Trygderetten, jf. TRR-2019-2902. En slik avgjørelse fra Nav må isteden bringes inn for domstolene i form av stevning for tingretten. Dette har som konsekvens at dersom folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd utelukkende er en regel om foreldelse, og en omgjøring av vedtaket om avslag er nødvendig for at virkningstidspunktet kan tilbakeføres til det som ville ha vært riktig om den første søknaden hadde blitt innvilget, kan Trygderetten ikke gjøre dette i en sak som gjelder virkningstidspunktet for ytelsen som er innvilget i forbindelse med den senere søknaden.
(41)Av dette følger at tolkningsspørsmålet – om § 22-14 fjerde ledd fastsetter virkningstidspunktet for ytelsen– ikke er avgjørende for hvilket tidspunkt den trygdete har krav på ytelsen fra. Har Nav gjort en feil som beskrevet, skal virkningstidspunktet tilbakeføres til det tidspunktet som den første søknaden skulle vært innvilget fra. Men tolkningsspørsmålet påvirker som nevnt Trygderettens kompetanse. Bare hvis bestemmelsen fastsetter virkningstidspunktet, har Trygderetten kompetanse til å fastsette riktig tidspunkt når ytelsen innvilges. Hvis ikke må den trygdete gå veien om å begjære omgjøring av Navs første vedtak. Nav vil som et klart utgangspunkt ha en plikt til å omgjøre vedtaket dersom det foreligger en feil som nevnt. Men den trygdete og Nav kan – slik tilfellet var i saken her – ha ulike syn på om det foreligger en feil som utløser plikt til omgjøring, slik at den trygdete kan ha behov for å få vurdert sin sak på nytt ved klage og anke eller ved alminnelig søksmål. Hvis vedtaket ikke omgjøres, må den trygdete saksøke staten ved tingretten. Tolkningen av folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd Ordlyden
(42)Jeg tar utgangspunkt i ordlyden. Selv om jeg allerede har sitert § 22-14 fjerde ledd, finner jeg grunn til å gjengi paragrafen i sin helhet: «§ 22-14. Foreldelse Lov av 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne paragrafen. Foreldelsesfristen for rett til ytelser etter folketrygdloven regnes fra tidspunktet da det endelige vedtaket ble fattet. I sak om etteroppgjør for uføretrygd etter § 12-14 fjerde ledd andre punktum regnes foreldelsesfristen fra tidspunktet for endelig vedtak om etteroppgjøret. En fordring som en behandler, en forhandler eller andre har mot Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller underliggende organer på grunnlag av direkte oppgjør, se § 22-2, foreldes seks måneder etter at fordringen oppstod. Dersom den som har rett til en ytelse, helt eller delvis har fått avslått et krav om ytelsen på grunn av feil som Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller underliggende organer har gjort, skal ytelsen gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt. Det samme gjelder dersom avslaget skyldes ufullstendige eller misvisende opplysninger fra andre enn den som har rett til ytelsen. Trekk etter § 22-15 åttende ledd eller § 22-15 a sjette ledd avbryter foreldelse. Dersom slikt trekk opphører, varer virkningen av avbrutt foreldelse i ett år etter at trekket opphørte.»
(43)De situasjonene fjerde ledd gjelder, er der en ytelse innvilges etter først å ha blitt endelig avslått, helt eller delvis, enten som følge av en feil fra Nav eller andre av trygdens organer, eller fordi avslaget skyldes ufullstendige eller misvisende opplysninger fra andre enn den som har rett til ytelsen. Ytelsen skal da gis fra det tidspunktet «den skulle ha vært gitt» om kravet hadde blitt godtatt første gang det ble framsatt. Det er naturlig å forstå dette tidspunktet som en henvisning til det virkningstidspunktet som da ville ha fulgt av § 22-12 og § 22-13.
(44)Formuleringen om at ytelsen «skal» gis fra et konkret angitt tidspunkt tilbake i tid, må innebære at bestemmelsen gir medlemmet en rett til etterbetaling i slike situasjoner. Siden dette tidspunktet er da ytelsen skulle ha vært gitt fra hvis kravet var blitt godtatt «første gang det ble framsatt», forutsettes det at innvilgelsen skjer etter at det er framsatt et nytt krav. Det avgrenses altså mot situasjoner der det bare er inngitt én søknad, og ytelsen innvilges etter klage eller anke.
(45)At bestemmelsen gir medlemmet en rett til etterbetaling, løser ikke i seg selv tolkningsspørsmålet som saken reiser. Den mest naturlige forståelsen av at ytelsen «skal … gis fra» et bestemt tidspunkt, er etter mitt syn at bestemmelsen angir et virkningstidspunkt. Det er imidlertid også mulig å lese denne formuleringen slik at den ikke uttrykker annet enn at terminbeløp som ellers ville ha vært foreldet, likevel skal gis.
(46)Men ordlyden setter ingen tidsmessig begrensning for når det tidspunktet som etterbetaling skal gis fra, kan være. Etter ordlyden gis medlemmene altså en generell rett til etterbetaling der ytelsen innvilges etter at en tidligere søknad er blitt avslått ved en feil – også der det ikke er behov for å gjøre unntak fra foreldelse. Dersom bestemmelsen utelukkende var ment å gjøre unntak fra foreldelse, ville det vært nærliggende å utforme bestemmelsen annerledes.
(47)Lest i sammenheng taler derfor ordlyden i fjerde ledd for at det er snakk om en bestemmelse som fastsetter virkningstidspunkt, og som gir rett til etterbetaling der en ytelse først har blitt avslått ved en feil fra Nav eller andre av trygdens organer, men senere innvilget etter at nytt krav er framsatt.
(48)Siden bestemmelsen forutsetter at ytelsen innvilges etter nytt krav, er den mest naturlige forståelsen av ordene «ytelsen [skal] gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt» at bestemmelsen fastsetter virkningstidspunktet i innvilgelsesvedtaket. Det er ikke holdepunkter i ordlyden for at et vedtak der ytelsen innvilges etter ny søknad, ikke omfattes. Statens syn om at fastsettelse av virkningstidspunktet til da ytelsen skulle ha vært gitt, ikke gjelder ved innvilgelse etter ny søknad, men forutsetter omgjøring av det første vedtaket om avslag, mangler altså støtte i ordlyden.
(49)Staten har med styrke gjort gjeldende at det må få betydning for tolkningen at bestemmelsen er plassert i en paragraf med overskriften «Foreldelse», og at de øvrige leddene i paragrafen utelukkende gjelder foreldelse. Motsetningsvis har § 22-13 overskriften «Frister for framsetting av krav, virkningstidspunkt og etterbetaling». Det er nok så at det ligger et bevisst valg bak inndeling av paragrafer og utforming av overskrifter i folketrygdloven, jf. NOU 1990: 20 punkt 0.8.10 på side 97. Men som jeg har gitt uttrykk for, har § 22-14 fjerde ledd en ordlyd som ikke begrenser seg til foreldelse. Dette skiller den fra paragrafens øvrige ledd. På samme måte som i § 22-13 tredje og syvende ledd, som det ikke er tvilsomt at gjelder virkningstidspunkt, heter det i § 22-14 fjerde ledd at en ytelse «gis» fra et visst tidspunkt. Paragrafoverskriften kan derfor ikke brukes som argument for å tolke bestemmelsen snevrere enn det ordlyden for øvrig tilsier, se Jens Edvin A. Skoghøy, Rett og rettsanvendelse, 2. utgave 2023, side 284. Lovhistorikk og forarbeider
(50)Paragraf § 22-14 fjerde ledd har røtter tilbake til folketrygdloven 1966. Da loven trådte i kraft, sto bestemmelsen i § 15-2 nr. 2. Paragraf 15-2 hadde slik ordlyd: «1. Alderspensjon, barnepensjon og engangsstønad etter denne lov ytes ikke for lenger tid tilbake enn tre år før den kalendermåned hvori kravet settes fram. Annen ytelse etter denne lov gis ikke for lenger tid tilbake enn tre måneder før den kalendermåned hvori kravet settes fram. Hvis den trygdede godtgjør at vilkårene for rett til ytelsen har foreligget fra et tidligere tidspunkt, kan Rikstrygdeverket eller den det bemyndiger bestemme at etterbetaling skal skje for inntil tre år før den kalendermåned hvori kravet settes fram. 2. Bestemmelsene under nr. 1 gjelder ikke dersom den trygdede tidligere har fremsatt krav om vedkommende ytelse og dette krav helt eller delvis er avslått ved en feil fra trygdens organer eller som følge av ufullstendige eller misvisende opplysninger fra noen annen enn den trygdede og som han selv ikke har gitt foranledning til. I slike tilfelle skal etterbetaling skje fra det tidspunkt ytelse skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godkjent første gang det ble satt fram. Renter tilstås ikke.»
(51)Nr. 1 i § 15-2 har elementer som kan gjenfinnes i dagens § 22-13 tredje og syvende ledd. På samme måte som i dagens lov kunne virkningstidspunktet for ytelsen settes til henholdsvis tre måneder og tre år før kravet ble satt fram. Av forarbeidene framgår det at formålet med nr. 2 var å gi «uttrykkelige bestemmelser om etterbetaling av trygdeytelser i de tilfelle hvor en trygdet har søkt om en ytelse og på grunn av feil behandling av saken har fått kravet avslått». I slike tilfeller burde «foreldelsesreglene under nr. 1 ikke komme til anvendelse», jf. Ot.prp. nr. 17 (1965–1966) kapittel XXI på side 102. Medlemmet skulle her «ha rett til å få etterbetalt» ytelsen fra det tidspunktet ytelsen skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godkjent første gang det ble satt fram, jf. proposisjonen kapittel XV punkt 5 på side 61.
(52)Disse uttalelsene tyder på at § 15-2 nr. 2 i folketrygdloven 1966, som altså er forløperen til dagens § 22-14 fjerde ledd, var ment å være både en regel om etterbetaling av ytelser ved feil og om virkningstidspunktet for slik etterbetaling, samt en regel om unntak fra foreldelse.
(53)Ved en lovendring i 1970 ble § 15-2 nr. 1 og nr. 2 videreført i § 14-9 tredje, fjerde og femte ledd. Regelen om etterbetaling ved feil ble plassert i § 14-9 femte ledd. Selv om ordlyden ble noe justert, var det ikke meningen å gjøre noen realitetsendring, jf. Ot.prp. nr. 42 (1969–1970) del 6 på side 90.
(54)Utvalget som utredet gjeldende folketrygdlov, påpekte at selv om bestemmelsene i tidligere lov § 15-2 og § 14-9 ble omtalt som foreldelsesregler, var de i realiteten fristbestemmelser, jf. NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov kapittel 21 på side 689. Videre heter det blant annet: «Rett til utbetaling oppstår først når trygdeetaten har gjort vedtak om at ytelsen skal gis. Det er først ved spørsmålet om foreldelse av denne retten at den alminnelige foreldelseslovens bestemmelser kommer inn i bildet.»
(55)I forlengelsen av dette pekte utvalget på side 690 på at det bare er «den fordring som er et resultat av trygdeetatens vedtak som foreldes etter foreldelseslovens bestemmelser».
(56)Om utvalgets forslag til bestemmelsen som ble vedtatt som § 22-13, heter det på side 692: «Den gjeldende lovs § 14-9 er meget omfattende og uoversiktlig. Den inneholder en form for foreldelsesbestemmelser, men de er som tidligere nevnt av en annen karakter enn de bestemmelsene som er gitt i den alminnelige foreldelsesloven. Unntak gjelder imidlertid for bestemmelsen i § 14-9 femte ledd, som omtales under merknadene til utkastets § 21-15 [vedtatt som § 22-14]. Lovens § 14-9 femte ledd er en utvidelse i forhold til foreldelsesloven. De fleste bestemmelsene om foreldelse i folketrygdloven er egentlig bestemmelser om frist for å påberope seg rettigheter etter folketrygdloven. Det at man oppfyller vilkårene for rett til en ytelse etter folketrygdloven, gir ikke den trygdede rett til ytelsen, med mindre vedkommende setter fram krav.»
(57)På side 693–695 i utredningen omtales den nåværende § 22-14: «Utkastet svarer til bestemmelsene i folketrygdloven § 14-9 femte ledd og inneholder unntak fra de alminnelige bestemmelsene om foreldelse, som er å finne i lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer (foreldelsesloven). … Som det går fram av merknadene til utkastets § 21-14 [vedtatt som § 22-13] om frister for å sette fram krav, inneholder folketrygdloven § 14-9 i dag to forskjellige typer av foreldelsesregler. … Utvalget har skilt mellom foreldelsesregler som gjelder frister for å sette fram krav på trygderettigheter og egentlige foreldelsesregler som gjelder foreldelse av krav på ytelser etter at vedtak er truffet. De foreldelsesbestemmelsene i § 14-7 som gjelder frister for å sette fram krav, herunder etterbetalingsregler, er foreslått tatt inn i en særskilt paragraf i utkastets § 21-14 [vedtatt som § 22-13]. Bestemmelsen i § 14-9 femte ledd er en foreldelsesregel i foreldelseslovens forstand. Den gjelder når det er satt fram krav som feilaktig er avslått. … Foreldelsesloven § 3 har bestemmelser om utgangspunktet for foreldelseslovens foreldelsesfrist. Denne fristen regnes fra den dag da fordringshaveren tidligst har rett til å kreve å få oppfyllelse. Når det gjelder ytelser etter folketrygdloven har en stønadsberettiget tidligst rett på utbetaling når vedtak er truffet av trygdeetaten. … … Hvis trygdeetaten ved en feil har avslått et krav, gjelder ikke foreldelseslovens alminnelige bestemmelser, men folketrygdloven § 14-9 femte ledd. Utbetaling skal i tilfelle skje fra det tidspunktet ytelsen skulle vært tilstått dersom kravet var blitt imøtekommet første gang det ble framsatt. Det samme gjelder dersom avslaget skyldes ufullstendige opplysninger fra andre enn den som har rett til ytelsen. … Etter utkastets fjerde ledd gjelder ikke foreldelseslovens foreldelsesbestemmelser dersom en person som har satt fram krav, har fått helt eller delvis avslag fordi trygdeetaten har begått en feil. Det samme gjelder dersom kravet er avslått på grunn av ufullstendige opplysninger fra andre. Forslaget svarer til den gjeldende lovs § 14-9 femte ledd.»
(58)Også i Ot.prp. nr. 29 (1995–1996) kapittel 22 på side 190 heter det at § 22-14 er i samsvar med tidligere rett og en videreføring av folketrygdloven 1966 § 14-9 femte ledd.
(59)Staten har anført at uttalelsene i NOU 1990: 20 viser at lovgiver hadde et ønske om å skille mellom fristregler, som ble inntatt i § 22-13, og foreldelsesregler, som ble plassert i § 22-14. I lys av dette hevdes det at det er lite naturlig å forstå § 22-14 fjerde ledd som en alternativ regel om virkningstidspunkt som skal gjelde ved siden av § 22-13.
(60)Jeg er enig i at forarbeidene til gjeldende folketrygdlov gir uttrykk for et bevisst valg om å skille mellom fristregler og foreldelsesregler. Men motivene gir ikke et klart bilde. Folketrygdloven 1997 var først og fremst en lovteknisk reform, med sikte på å gjøre lovverket enklere og mer tilgjengelig, jf. Ot.prp. nr. 29 (1995–1996) punkt 3.2 på side 15. Som gjennomgangen av lovhistorikken har vist, var regelen om etterbetaling ved feil fra trygdens side opprinnelig ikke bare en regel som gjorde unntak fra utgangspunktet om foreldelse. På samme måte som reglene som ga mulighet for etterbetaling i henholdsvis tre måneder og tre år – omtalt som fristregler – var også regelen om etterbetaling ved feil en regel om hjemmel for slik etterbetaling og om virkningstidspunkt for ytelsen. Årsaken til at regelen om etterbetaling ved feil ble skilt ut fra de andre etterbetalingsreglene og plassert i paragrafen om foreldelse, synes først og fremst å være at etterbetaling ved feil – til forskjell fra de andre reglene om etterbetaling – også kunne innebære et unntak fra hovedregelen om foreldelse.
(61)Lovgiver mente å videreføre den regelen som fulgte av den tidligere loven § 14-9 femte ledd, og det er i forarbeidene ikke sagt at dette ikke også skulle gjelde dens karakter av å være en bestemmelse om hjemmel for etterbetaling og virkningstidspunkt.
(62)Jeg tilføyer at det ut fra forarbeidene til gjeldende lov er tydelig at ved etterbetaling som reguleres av § 22-14 fjerde ledd, får foreldelsesloven ikke anvendelse. Den fordringen som oppstår ved innvilgelsen, foreldes på vanlig måte, jf. § 22-14 andre ledd, men det løper altså ingen foreldelsesfrist før søknaden innvilges. For terminer som ligger forut for innvilgelsesvedtaket, gir det derfor ingen mening å skille mellom terminer som uten bestemmelsen i § 22-14 fjerde ledd ville vært foreldet eller ikke. Med andre ord kan det ikke være riktig, slik staten anfører, at bestemmelsen bare innebærer etterbetaling av foreldete betalingsterminer. Snarere må den forstås som en regel om etterbetaling i hele perioden tilbake til det tidspunktet ytelsen skulle vært gitt fra.
(63)At dette i så fall medfører at § 22-14 fjerde ledd er en alternativ regel om virkningstidspunkt som gjelder parallelt med § 22-13, kan forklares ved at bestemmelsene regulerer to ulike situasjoner. For det første er det som nevnt bare ved etterbetaling ved feil at spørsmålet om foreldelse kan oppstå. Videre gjelder reglene i § 22-13 tredje og syvende ledd fastsettelse av virkningstidspunkt ved innvilgelse i første søknad, herunder etter klage eller anke til Trygderetten, mens § 22-14 fjerde ledd gjelder virkningstidspunkt for en ytelse som først har blitt avslått ved en feil, men senere innvilget etter nytt krav. Rentebestemmelsen i folketrygdloven § 22-17
(64)Folketrygdloven § 22-17 om renter er av interesse for tolkningen av § 22-14 fjerde ledd. Første ledd i § 22-17 lyder slik: «Det ytes renter ved etterbetaling i medhold av § 22-13 syvende eller § 22-14 fjerde ledd og ved etterbetaling når Arbeids- og velferdsetaten av eget tiltak retter ytelser som er gitt med for lavt beløp. Rentesatsen fastsettes av departementet og skal utgjøre om lag halvparten av rentesatsen etter § 3 i lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling.»
(65)Ordene «i medhold av» peker i retning av at § 22-14 fjerde ledd er en bestemmelse som hjemler etterbetaling ved feil og angir virkningstidspunkt. Dersom § 22-14 fjerde ledd bare gjør unntak fra foreldelse, er det lite naturlig å si at etterbetaling gis i medhold av en slik bestemmelse. Etter ordlyden sidestilles § 22-14 fjerde ledd med § 22-13 syvende ledd, som det ikke er tvilsomt at fastsetter virkningstidspunkt.
(66)Staten har anført at formuleringen «i medhold av» § 22-14 fjerde ledd må forstås slik at det bare er aktuelt med renter på terminbeløp som ellers ville vært foreldet. Jeg er ikke enig i dette. Som nevnt taler ordlyden og forarbeidene til § 22-14 fjerde ledd for at bestemmelsen hjemler etterbetaling i hele perioden tilbake til det tidspunktet ytelsen skulle vært gitt fra. Det samme følger av forarbeidene til § 22-17.
(67)Paragraf § 22-17 kom inn i loven i 2009. I forarbeidene til lovendringen, Ot.prp. nr. 76 (2007–2008) punkt 5.1 på side 57, heter det følgende om § 22-14 fjerde ledd: «Etter folketrygdlova § 22-14 fjerde leddet vert retten til etterbetaling utvida dersom ein person har fått heilt eller delvis avslag av di Arbeids- og velferdsetaten har gjort feil. … I desse tilfella vert ytingane gitt frå det tidspunktet dei skulle ha vore gitt dersom kravet hadde vore godteke første gongen. Dette gjeld utan omsyn til reglane i foreldingslova, som eventuelt kunne ha ført til at ein del av dei aktuelle terminbeløpa ville ha vore forelda.»
(68)I spesialmerknadene til § 22-17 heter det i punkt 9.1 på side 86: «[D]et vert gitt renter når Arbeids- og velferdsetaten har gjort feil under saksbehandlinga som fører til etterbetaling ut over dei vanlege grensene for dette, dvs. når det vert gitt utvida etterbetaling etter lova § 22-13 sjette leddet om feilinformasjon mv. eller § 22-14 fjerde leddet om feilaktige vedtak.»
(69)Med utvidet eller ekstraordinær etterbetaling menes etterbetaling som går utover hovedregelen om etterbetaling i tre måneder i § 22-13 tredje ledd, jf. proposisjonen side 57.
(70)Disse formuleringene viser at da rentebestemmelsen ble innført, anså man regelen om etterbetaling ved feil i § 22-14 fjerde ledd ikke bare for å hjemle etterbetaling av terminbeløp som ville ha vært foreldet. Med andre ord at bestemmelsen ikke utelukkende regulerer foreldelse, men at den generelt hjemler etterbetaling ved feil og angir virkningstidspunktet for ytelsen. Uttalelser i en proposisjon om gjeldende rett må anses som etterarbeider til den tidligere loven, noe som i seg selv har begrenset vekt. Men det synet på § 22-14 fjerde ledd som det her gis uttrykk for, er som nevnt i samsvar med min forståelse av ordlyden i bestemmelsen og dens forarbeider. Rettspraksis og praksis fra Trygderetten
(71)Det foreligger ikke praksis fra Høyesterett som direkte gjelder vår problemstilling. I Rt-2002-1331 på side 1341 omtales riktignok § 22-14 fjerde ledd som en særregel om foreldelse, men også at den «hjemler etterbetaling». Dommen gjaldt spørsmålet om det kunne kreves erstatning etter skadeerstatningsloven i tillegg til den etterbetalingen som følger av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd, og den har derfor begrenset relevans for vår sak. Uttalelsene om § 22-14 fjerde ledd er uansett ikke utdypet eller begrunnet på noen måte som gir noe bidrag til tolkningen av bestemmelsen.
(72)Avgjørelser fra Trygderetten kan ha rettskildemessig vekt så langt innholdet er forankret i loven og det dreier seg om en fast og konsistent praksis, se blant annet HR-2025-625-A avsnitt 64. Det synet som Trygderetten bygger på i vår sak, ble lagt til grunn først i en femmedlemskjennelse fra 22. april 2024, jf. TRR-2022-3443. Selv om rettsoppfatningen deretter synes å være fulgt nokså konsekvent, er det ikke snakk om en slik fast praksis som kan tillegges noen større selvstendig vekt ved tolkningen. Reelle hensyn
(73)Staten har gjort gjeldende at Trygderettens tolkning av § 22-14 fjerde ledd vil gjøre det mer gunstig å søke på nytt istedenfor å benytte den ordinære klage- og ankeretten. Retten til renter økes betydelig, særlig fordi ikke-foreldete terminbeløp omfattes. Dette unngås, anføres det, dersom etterbetaling etter § 22-14 fjerde ledd isteden forutsetter omgjøring av vedtaket om avslag.
(74)Det er riktig at dersom et medlem som har fått avslag på en ytelse på grunn av feil fra Navs side etter en ny søknad får innvilget ytelsen med etterbetaling etter § 22-14 fjerde ledd, medfører renteregelen i § 22-17 at vedkommende kommer bedre ut enn der ytelsen gis etter klage eller anke over avslaget. Det er bare i de førstnevnte tilfellene at § 22-17 gir rett til renter. Etter mitt syn kan en slik konsekvensbetraktning ikke slå gjennom overfor den naturlige forståelsen av ordlyden. Jeg tilføyer at det som nevnt synes som et bevisst valg fra lovgivers side at det skal gis renter ved all etterbetaling etter § 22-14 fjerde ledd.
(75)Noe som derimot må tillegges vekt ved tolkningen, er at dersom § 22-14 er en ren foreldelsesregel, som – slik staten hevder – forutsetter at det er skjedd en omgjøring av det tidligere vedtaket om avslag etter forvaltningsloven § 35, vil dette få betydning for de trygdetes mulighet for overprøving av om det skal gis etterbetaling på grunn av feil ved et tidligere avslag.
(76)Som tidligere nevnt kan en beslutning om ikke å omgjøre et vedtak ikke ankes inn for Trygderetten, men må overprøves ved søksmål for domstolene. Sammenliknet med de alminnelige domstolene har Trygderetten en styrket sammensetning ved at den ikke bare har jurister som faste rettsmedlemmer, men også medisinsk og attføringskyndige medlemmer, jf. Prop. 139 L (2014–2015) punkt 2.1.1 på side 9. Trygderetten har derfor en sammensetning som gjør den bedre egnet til å vurdere om vilkårene for å få ytelsen var oppfylt på et tidligere tidspunkt. Videre er saksbehandlingen for Trygderetten i utgangspunktet kostnadsfri. Det er derfor til de trygdetes gunst om spørsmålet om feil ved tidligere avslag ikke må bringes inn for domstolene ved søksmål, men at spørsmålet kan vurderes av forvaltningen og Trygderetten som en del av fastsettelsen av virkningstidspunktet for ytelsen som er gitt etter ny søknad. Oppsummering
(77)Jeg er kommet til at folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd er en bestemmelse som fastsetter virkningstidspunkt, og som gir rett til etterbetaling der en ytelse først har blitt avslått ved en feil fra Nav eller andre av trygdens organer, men senere innvilget etter ny søknad. Virkningstidspunktet som det gis etterbetaling fra, er det tidspunktet ytelsen skulle ha vært gitt fra hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt. Virkningstidspunktet gjelder ytelsen som blir gitt i det senere vedtaket etter ny søknad, og etterbetalingen forutsetter ikke omgjøring av det tidligere avslagsvedtaket. Bestemmelsen fastslår i tillegg at foreldelseslovens regler ikke gjelder for etterbetalingen.
(78)Som nevnt er dette den mest nærliggende forståelsen av ordlyden. På trygderettens område er ordlyden viktig. Folketrygdloven er en rettighetslov, og den rettighetsreguleringen som følger av en naturlig forståelse av ordlyden, legges til grunn med mindre det er klare holdepunkter for en annen forståelse, jf. blant annet HR-2023-2432-A avsnitt 49. Som jeg har vært gjennom, taler også lovhistorikken, renteregelen i § 22-17 med forarbeider, samt borgernes mulighet for overprøving av om det skal gis etterbetaling på grunn av feil ved et tidligere avslag, for den nevnte tolkningen. Forarbeidene til § 22-14 gir ikke et så entydig og klart uttrykk for at lovgivers mening var å begrense bestemmelsen til utelukkende å gjelde foreldelse at det er grunnlag for å sette til side det som følger av en naturlig forståelse av ordlyden. Konklusjon og sakskostnader
(79)Etter dette har lagmannsretten korrekt kommet til at Trygderettens kjennelse er gyldig, og anken skal forkastes.
(80)A har vunnet saken og skal etter hovedregelen i tvisteloven § 20-2 første ledd tilkjennes sakskostnader for Høyesterett. Det er ikke grunnlag for å gjøre unntak etter tvisteloven § 20-2 tredje ledd. A har krevd dekket salærutgifter med 196 700 kroner med tillegg av 49 175 kroner i merverdiavgift for 70,25 timers arbeid. I tillegg kommer 3 937 kroner i utlegg. Kravet tas til følge, jf. tvisteloven § 20-5.
(81)Jeg stemmer for slik D O M : 1. Anken forkastes. 2. I sakskostnader for Høyesterett betaler staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet til A 249 812 – tohundreogførtinitusenåttehundreogtolv – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av dommen.
(82)Dommer Hellerslia: Dissens
(83)Jeg er kommet til et annet resultat enn førstvoterende.
(84)Dersom ordlyden i folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd leses helt isolert, er jeg enig i at den – i tillegg til å være en regel om foreldelse – kan forstås som en bestemmelse om virkningstidspunktet for en ytelse. Flere forhold taler imidlertid imot en slik forståelse.
(85)Fjerde ledd inneholder ikke noen selvstendig regel om virkningstidspunkt. Ytelsen skal i disse tilfellene gis «fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt», hvilket reguleres av § 22-13. Dersom en tidligere søknad er feilaktig avslått, vil trygdemyndighetene som det klare utgangspunktet ha en forvaltningsrettslig plikt til å omgjøre vedtaket, jf. Navs rundskriv til forvaltningsloven, R36-00, kommentarene til § 35 med videre henvisninger. Dette synet er fulgt opp i Trygderettens femmedlemskjennelse TRR-2022-3218. Det er derfor vanskelig å se noe klart behov for å regulere den materielle retten til ytelsen eller virkningstidspunktet for denne i de tilfeller der det er gitt et uriktig avslag.
(86)Jeg er enig med førstvoterende i at ordlyden lest isolert ikke sier noe om hvordan spørsmålet om riktigheten av det tidligere avslaget kan behandles – gjennom en omgjøringsbegjæring eller også gjennom en ny søknad. Dette må derfor løses ut fra de alminnelige saksbehandlingsreglene. Utgangspunktet vil være at gyldigheten av et tidligere avslag tas opp i form av en begjæring om omgjøring. Dersom en ny søknad i realiteten er en begjæring om omgjøring, skal den også behandles som det, se femmedlemskjennelsen i TRR-2025-2375. Dersom en ny søknad derimot gjelder et nytt krav, altså basert på en ny faktisk situasjon, er det ikke noe i veien for at det samtidig settes fram en begjæring om omgjøring av et tidligere avslag. Men dette er to ulike materielle krav, og de følger også – hvilket jeg kommer tilbake til – ulike prosessuelle spor. Dersom en ny søknad basert på en ny faktisk situasjon innvilges, vil virkningstidspunktet følge av § 22-13, ikke av § 22-14 fjerde ledd.
(87)Fjerde ledd må dessuten – som ved lovtolkning ellers – leses i sammenheng med paragrafen som helhet. Paragrafen har overskriften «Foreldelse», og det heter i første ledd at foreldelsesloven gjelder «med de særlige bestemmelser som er gitt i denne paragrafen».
(88)Selv om dette klart peker i retning av at det er tale om en foreldelsesregel, er jeg enig i at en overskrift ikke nødvendigvis gir en fast ramme for innholdet i en bestemmelse. Etter mitt syn er det imidlertid særlig grunn til å legge vekt på overskriften i dette tilfellet. Paragraf 22-14 må ses i sammenheng med § 22-13, som nettopp har overskriften «Frister for framsetting av krav, virkningstidspunkt og etterbetaling». Overskriftene viser derfor en systematikk og en sammenheng i loven. Det har da klart formodningen mot seg at lovgiver skulle ha plassert en bestemmelse i den ene paragrafen som systematisk hører hjemme i den andre. Dette gjelder ikke minst slik førstvoterende forstår § 22-14 fjerde ledd, nemlig som en regel om virkningstidspunktet som ikke er begrenset til de tilfellene der kravet i utgangspunktet ville vært foreldet.
(89)Dette har klar støtte i forarbeidene til dagens to bestemmelser. De to paragrafene fikk sin form gjennom forenklingsarbeidet som ble gjennomført av Trygdelovutvalget, ledet av professor Asbjørn Kjønstad. Det går fram at man hadde et bevisst forhold til valg av både overskrifter og formuleringer som i § 22-14 første ledd, jf. NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov punkt 0.8.3.3 og 0.8.10. Videre heter det i merknaden til lovutkastets § 21-15, som ble vedtatt som § 22-14, se kapittel 21 på side 694: «Som det går fram av merknadene til utkastets § 21-14 [vedtatt som § 22-13] om frister for å sette fram krav, inneholder folketrygdloven § 14-9 i dag to forskjellige typer av foreldelsesregler. … Utvalget har skilt mellom foreldelsesregler som gjelder frister for å sette fram krav på trygderettigheter og egentlige foreldelsesregler som gjelder foreldelse av krav på ytelser etter at vedtak er truffet. De foreldelsesbestemmelsene i § 14-7 som gjelder frister for å sette fram krav, herunder etterbetalingsregler, er foreslått tatt inn i en særskilt paragraf i utkastets § 21-14 [vedtatt som § 22-13]. Bestemmelsen i § 14-9 femte ledd er en foreldelsesregel i foreldelseslovens forstand. Den gjelder når det er satt fram krav som feilaktig er avslått.»
(90)Det skilles altså klart mellom etterbetalingsregler og egentlige foreldelsesregler. Dersom utvalget likevel hadde ment at § 22-14 fjerde ledd skulle inneholde noe annet enn en foreldelsesregel, er det grunn til å forvente at dette ville ha blitt forklart. Det kan nok framstå noe uklart hvordan foreldelse i disse tilfellene ville ha inntrådt uten bestemmelsen i fjerde ledd. Det avgjørende for min del er uansett at utvalget så på denne som en særregel om at etterbetaling i disse tilfellene ikke var gjenstand for foreldelse, og forutsetningsvis at det uten slik regel kunne inntreffe foreldelse for enkelte av terminene, slik det senere er gitt uttrykk for i Ot.prp. nr. 76 (2007–2008) punkt 5.1 på side 57.
(91)Jeg kan ikke se at det i den etterfølgende proposisjonen eller etterarbeider er tatt avstand fra denne inndelingen. Det var nok uheldig at formuleringen som var benyttet i folketrygdloven 1966 § 14-9 – som inneholdt begge sett av regler i samme paragraf – ble beholdt i § 22-14 fjerde ledd. Denne formuleringen stammet igjen fra den opprinnelige § 15-2 nr. 2, som slik forslaget lød i Ot.prp. nr. 17 (1965–1966) side 117, ga et selvstendig virkningstidspunkt. Formuleringen må antakelig ses i sammenheng med at det ikke var like naturlig å skille klart mellom virkningstidspunkt og foreldelse da folketrygdloven ble gitt – forut for både forvaltningsloven og foreldelsesloven.
(92)Etter folketrygdloven § 22-17 ytes det renter ved «etterbetaling i medhold av § 22-13 syvende eller § 22-14 fjerde ledd». Formuleringen gir isolert sett rom for å forstå § 22-14 fjerde ledd som en hjemmel for etterbetaling, og det samme gjelder enkelte av uttalelsene i forarbeidene til bestemmelsen, slik førstvoterende er inne på. Formuleringene kan imidlertid også forstås slik at retten til renter gjelder etterbetalinger som uten bestemmelsen i § 22-14 fjerde ledd ville vært foreldet. Uansett – altså også om § 22-17 må tolkes slik at retten til renter rekker videre – kan ikke vedtakelse av denne lovbestemmelsen rokke ved det innholdet som allerede lå i § 22-14 fjerde ledd. Forarbeidene til bestemmelsen er kun etterarbeider til § 22-14 fjerde ledd, med begrenset verdi for tolkningen.
(93)Slik jeg ser det, kaster verken rettspraksis, forvaltningspraksis eller reelle hensyn nevneverdig lys over tolkingen. Jeg nevner imidlertid at renteregelen innebærer at førstvoterendes syn vil gi et incitament til å la være å benytte klage- og ankemulighetene ved avslag på en ytelse, og at det i stedet søkes på nytt der en samtidig ber om at virkningstidspunktet knyttes til den første søknaden – slik det er gjort i saken her. Søkeren vil da få rett til renter, i motsetning til dersom avslaget angripes gjennom klage og anke.
(94)Førstvoterendes syn innebærer videre i praksis at spørsmålet om det er grunnlag for å omgjøre et tidligere avslag, kan påklages til høyere forvaltningsorgan og ankes inn for Trygderetten i forbindelse med en ny søknad. Utgangspunktet er imidlertid at avslag på begjæring om omgjøring ikke er gjenstand for klage- og ankebehandling. Dette skyldes at avslag på begjæring om omgjøring ikke er et enkeltvedtak og derfor også antas å falle utenfor Trygderettens kompetanse etter trygderettsloven § 2. Jeg er enig i at gode grunner vil kunne tale for at Trygderetten avgjør denne type spørsmål framfor at avslag på omgjøring må bringes direkte inn for domstolene. Men det er en vurdering som etter min mening tilligger lovgiver – som et felles spørsmål for tilfeller der det begjæres omgjøring – framfor at det gjennom tolkning av § 22-14 fjerde ledd langt på vei skjer en utvisking av skillet mellom ny søknad og begjæring om omgjøring av et tidligere avslag. Jeg finner altså ikke grunnlag for at det som i realiteten er en begjæring om omgjøring av et tidligere avslag, kommer i et annet prosessuelt spor fordi spørsmålet behandles samtidig med en ny søknad.
(95)Jeg finner at en slik adgang også står i et spenningsforhold til kravet i trygderettsloven § 12 om at klageadgangen skal være uttømt før Trygderetten kan behandle saken. Dersom Nav i vårt tilfelle ikke hadde innvilget den nye søknaden, ville Trygderetten ha behandlet spørsmålet om det tidligere avslaget var feilaktig, uten at dette hadde vært gjenstand for klagebehandling eller vurdering av omgjøring hos trygdemyndighetene.
(96)Til slutt nevner jeg at i saken her var foreldelsesfristen ikke utløpt for utbetaling tilbake til virkningstidspunktet dersom den første søknaden hadde vært innvilget. Paragraf 22-14 fjerde ledd kommer derfor ikke til anvendelse som foreldelsesregel. Dersom den kommer til anvendelse som en regel om virkningstidspunktet uavhengig av rekkevidden som foreldelsesregel, betyr det at regelen ikke bare gis en dobbel betydning, men også at den får betydning for virkningstidspunktet for tilbakebetaling der foreldelse uansett ikke kunne oppstått som et spørsmål.
(97)Jeg er etter dette kommet til at Trygderettens kjennelse er ugyldig.
(98)Dommer Falch: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Poulsen.
(99)Dommer Sæther: Likeså.
(100)Dommer Falkanger: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med annenvoterende, dommer Hellerslia.
(101)Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne